单纯履行上级机关命令的行为不具有可诉性

 

  裁判要旨

  行政机关依职权履行上级行政机关作出的某项行政行为,该履行行为不具有变更相对人权利义务的意思表示,不产生行政诉讼法意义上的权益处置。该履行行为的实施情况不属于行政诉讼受案范围。

  【案情】

  原告陈某强居住在重庆市江北区石马河街道某小区,多次以该小区乱搭乱建违章建筑、外立面装饰改造工程中将外立面改为“牌坊平台式”存在安全隐患等事项进行信访。江北区规划和自然资源局(以下简称“江北区规资局”)于2019年9月发布《关于确定违法建筑当事人的公告》,认定江北区石马河某小区相关房屋的1层砖混结构房(面积约200平方米)、砖混结构平台未经规划许可,属于违法建筑。经江北区规资局请示,江北区政府于2019年10月作出《批复》,同意对上述违法建、构筑物实施强制拆除,由石马河街道办牵头,规划和自然资源、城市管理、公安、信访、应急管理(消防)、卫生等部门共同组织实施。原告认为,被告石马河街道办未履行江北区政府《批复》确定的职责,遂提起诉讼,请求判令被告履行该《批复》中拆除违法建筑的法定职责。

  【裁判】

  重庆市渝北区人民法院经审理认为,陈某强起诉请求判令被告石马河街道办履行江北区政府作出的《批复》中确定的拆除违法建筑的法定职责,因陈某强的起诉不符合人民法院行政诉讼的受案范围,且陈某强不具有原告资格,裁定驳回陈某强的起诉。该案审结后,陈某强未上诉,现已发生法律效力。

  【评析】

  行政机关查处违法建筑并作出强制拆除决定的行为属于法律行为,一般需要由多个行政机关分阶段协作实施。以重庆市为例,根据《重庆市查处违法建筑若干规定》的规定,主要存在三个环节的行政行为:行政主管机关作出限期拆除决定、区级政府作出强制拆除决定、乡镇政府或者街道办事处实施强制拆除。

  针对本案原告的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围,存在两种观点:第一种观点认为,石马河街道办未积极履行江北区政府的《批复》内容,当事人的权益会持续受到案涉违法建筑的侵害,此时则应准予相对人寻求司法救济、监督石马河街道办事处履行职责。第二种观点认为,石马河街道办履行江北区政府相关决定的行为未对陈某强产生实质性影响,故不属于行政诉讼受案范围。

  笔者赞同第二种观点,理由如下:

  一、对上级单位行政行为的履行行为不具有独立的意思表示内容

  法律行为以意思表示为核心,可诉的行政行为必须以创设、改变或者消灭行政法意义上的权利义务关系为意思表示。行政诉讼法司法解释将行政机关的司法协助行为排除在人民法院行政诉讼受案范围之外,主要依据就是该行为是行政机关协助履行生效裁判,不具有依职权作出的行政法意义上的意思表示。本案原告诉讼请求所指亦与前述情况相同。

  街道办履行区政府的责成命令的行为内容就是该行政命令,虽然履行行为会造成相对人权利义务的变动,但该变动的实质是区政府相关具体行政命令的意思表示,履行行为直接作用的客体均已被待执行的行政命令所处分。因此该履行行为对相对人或其他利害关系人不产生诉讼法意义上的法律效果。

  二、对上级单位行政行为的实施行为不产生改变原行政行为设定的权利义务关系的后果

  一般而言,主管行政机关作出的限期拆除决定和区级政府作出的强制拆除决定均是可诉的。主要原因在于限期拆除决定首次对相关建筑作了负面评价,进而课予相对人履行拆除违法建筑的义务。同时,强制拆除决定认定了相对人不履行拆除违法建筑义务的法律责任,相关单位有权通过强制手段消除违法状态,对相对人的权益有着现实且实际的影响。

  就本案而言,石马河街道办按照江北区政府的《批复》拆除违法建筑的行为系江北区政府强制拆除决定的继续,是《批复》设定内容的实现,在没有证据证明拆除行为超出《批复》设定内容或者侵犯其他法益的情况下,该拆除行为不能作为独立的行政行为进行审查。如果相对人或者利害关系人对该强拆行为不服,仅能够以该强拆行为据以实施的《批复》为标的,并以作出强拆《批复》的行政机关作为被告。

  三、诉请下级单位履行上级行政机关行政命令不属于行政诉讼的受案范围

  行政诉讼具有监督功能,但并不意味着司法监督覆盖所有的行政行为,其首要目的仍是为实现个体合法权益的保护。因此,行政诉讼的适格原告必须是亟待通过诉讼保护的行政行为相对人或者利害关系人。而对于下级单位不执行上级行政机关命令的行为,相关主体的某些利益虽可能受到影响,但该影响仅是行政机关内部或层级管理失序所引发的外部负效应,某些受到影响的权益亦非行政法上的利益。因相对人的权益已被履行行为所依照的上级行政机关行政命令所规制,故相对人及利害关系人均无法以怠于履行为由提起行政诉讼。因此,下级机关消极履行上级行政机关命令的行为不属于行政诉讼的受案范围。

  案例编写人:重庆市渝北区人民法院 戴兵 刘杨

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