黄河流域宁夏段涉环境犯罪行刑衔接困境及原因分析

摘要:推动黄河流域生态保护和高质量发展是以习近平同志为核心的党中央确定的重大国家战略。2020年6月,习近平总书记视察宁夏时明确指示,要“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”。为推进黄河流域生态保护工作,宁夏回族自治区党委出台了《关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》,确立了“生态立区”重大战略,全区环境质量持续改善,但生态环境保护仍面临较大压力。尤其在生态环境犯罪行刑衔接方面,存在诸多问题。鉴于此,有必要梳理立法、司法以及程序机制等多方面症结,从实体和程序两个层面出发,提出解决问题的办法。

关键词:行刑衔接;环境犯罪;优化途径;

一、环境犯罪行刑衔接的基本情况

(一)环境犯罪的行政从属性

环境犯罪是指违反我国相关法律法规,故意或者过失实施污染或破坏生态环境,情节严重或后果严重的行为。[1]其属于典型的行政犯。环境犯罪的行政从属性对打击犯罪既具有积极作用又具有消极作用。有学者认为我国现行环境刑法的从属性导致行政处罚成为环境犯罪的避风港,对严重破坏环境行为处罚力度不足,导致“以罚代刑”现象。并导致社会对环境犯罪的非难性不足,无法发挥刑法的预防效果,还导致了刑事处罚的漏洞。[2]

我国《刑法修正案(十一)》修改了第三百三十八条,对严重污染行为增加了判处七年以上有期徒刑并处罚金的情形。这些内容的修改或增加表明立法机关根据中央大力推进生态文明建设和加强环境保护决策部署精神保护环境资源的决心与力度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”12021年1月,中共中央印发的《法治中国建设规划(2020―2025)》再次强调完善行刑衔接机制建设。由此可见,完善环境犯罪行刑衔接制度及有效运行是生态环境治理的重要抓手,也是存在较多亟待解决问题的领域。

(二)当前我国环境犯罪行刑衔接立法与司法现状

1.立法方面

从法律规定上看,关于行刑衔接的法律规定,我国2021年修订的《行政处罚法》第二十七条从法律层面上做出比旧法更为详细的规定,明确指出建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收衔接,完善案件处理信息通报等机制。

2007―2017年十年间,就环境犯罪行刑衔接问题,原环境保护部、公安部、最高人民检察院联合发文,制定工作规定、意见或办法三次,是对《刑法》修订环境犯罪规定以及“两高”2016年发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的积极回应。但规范性文件的频繁出台也同时说明环境犯罪行刑衔接问题一直以来是困扰学界和实务界的难题。

2.司法实务方面

根据近三年《中国环境资源审判报告》显示:2017全国法院共受理各类环境资源刑事一审案件16373件;2018全国法院共受理各类环境资源刑事一审案件26481件,同比2017年增加3752件,上升16.51%;2019年,全国法院受理各类环境资源刑事一审案件39957件,审结36733件,判处罪犯114633人,收结案数同比2018年分别上升50.9%、43.4%;2020年全国法院审结一审环境资源刑事案件3.8万件,同比上升2.9%。上述数据显示,全国法院审理的环境犯罪案件数量近几年处于上升趋势,特别是2019年相比2018年受案数上升了50.9%,呈现出井喷式增长,至2020年趋于稳定,全国法院审结案数仅比2019年上升2.9%。

根据《全国环境统计公报》近三年的数据,全国涉及环境资源的行政处罚案件数量为:2017年23.32万件,罚没款金额115.8亿元,2018年18.63万件,罚没款金额152.8亿元,2019年16.28万件,罚没款金额118.8亿元。通过近三年环境类案件数量行政处罚和刑事处罚的对比图,自2017年以来,行政处罚案件数量总体下降,刑事处罚案件数量则总体处于上升态势,但二者数量对比差距巨大,刑事处罚数量仍处于低位。

二、黄河流域宁夏段涉环境犯罪行刑衔接困境及原因分析

2016年以来,宁夏各地公安机关共办理危害环境安全违法犯罪案件449起,其中刑事受案279起,刑事立案226起,立案率81%,移送审查起诉78人,审判判决63人,定罪率80.77%;行政受案170起,结案率100%,行政拘留62人,单位涉案11个,罚款48.41万元。

以银川为例,2017―2019年区域内环境问题清单和环境犯罪案件统计数据来看,各个工业园区涉污企业存在的安全隐患占58%,城乡结合部及周边存在安全隐患占32%,农村偏僻地段存在安全隐患占10%。此期间,侦办的各类环境犯罪案件中65%均发生在全市各个工业园区,26%发生在城乡结合部,9%发生在乡村偏僻地段。以上数据反映出全区环境犯罪行为存在难辨性、隐蔽性等特点。

综合我区环境犯罪案件数量与案件特点,目前黄河流域宁夏段环境犯罪案件行刑衔接方面的困境与原因主要有以下三方面:

(一)行刑衔接机制不畅

1.规范性文件执行力度不够

2013年5月以来宁夏回族自治区党委和政府将推进行政执法与刑事司法衔接工作的落实情况纳入了政府效能考核体系。2018年我国出台的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革指导意见》,明确了完善案件移送标准和程序,建立生态环境保护综合执法队伍与公安机关、人民检察院、人民法院之间信息共享、线索和案件移送、联合调查、案情通报等协调配合制度。2021年1月,宁夏高级人民法院与生态环境厅、公安厅、检察院联合印发地方性实施意见,明确指出要加强涉嫌环境犯罪案件移送,实现环境保护行政执法与刑事司法衔接的重要功能。

如前文所述,目前关于行刑衔接机制有明确的法律依据,从法律到行政法规到其他规范性文件,制度不可谓不详备,总体框架安排也清晰可见。但从受立案数量、案件社会危害性、刑事诉讼过程及判决结果来看,环境犯罪打击与治理效果还有待进一步提升。究其原因,是有关行刑衔接具体制度设定的规范性文件层级不高,法的强制性明显不够。行刑衔接涉及行政权与司法权的协调问题,仅依靠部门联合发文显然无法完全解决两法衔接通畅的问题。

2.证据转化与证据收集、固定难

根据我国《刑事诉讼法》规定,环境执法部门的行政调查和环境执法部门与公安机关联合调查过程中收集的实物证据在刑事诉讼中可直接适用。2017年的三部门《办法》第二十条增加了监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等可作为证据在刑事诉讼中使用。但行政案件处罚的证据标准低于刑事诉讼证据标准,环境执法部门移送涉嫌犯罪案件时所附的证据往往有瑕疵而造成证据无法满足刑事诉讼要求。此外实践中证据收集和固定权责不明、交接手续不明确、操作不统一,使得证据灭失或损毁现象时有发生。

如何在以审判为中心的诉讼制度下,保证行刑衔接的流畅性,提高取证、举证、质证和认证的水平,在法律框架内依法打击生态环境违法犯罪,有效遏制低成本高收益的犯罪趋势,是今后很长一个时期必须要解决的问题。

3.侦查取证难

难点之一是生态环境类犯罪行为的因果关系认定复杂程度较其他种类犯罪案件要高,往往涉及各种生态要素的调查和取证。一是环境类犯罪尤其是污染环境犯罪行为,因其行为本身的特点,大多数不能立即被发现,另外多数案件多发生于监管薄弱或偏远隐蔽区域,犯罪行为存在难辨性、隐蔽性。二是检验监测程序复杂,认可周期长,监测认可时间长和有限的办案羁押期限的矛盾难以调和。三是证据固定时限较长,容易影响证据的证明力。四是侦查人员缺乏认定环境犯罪所需的专业知识,给侦查工作带来现实困难。

难点之二是生态环境类犯罪案件存在跨地域、跨管辖范围的情形,污染源与污染范围确定难度较大,案件侦破中调查取证往往需要不同地域环保部门技术支持或不同地方公安机关相互配合,否则极易造成管辖漏洞或纠纷

4.以罚代刑现象依然存在

地方保护主义、部门保护主义以及专业素质等多方面因素的影响,以罚代刑、有案不移等现象一直存在。以银川市为例,行政执法机关每年处理的行政违法案件数以百计,但从事日常监管工作的一线执法人员严重不足,加之环境执法强制力不够,移送涉嫌环境犯罪案件的数量非常有限。2014―2018年,银川市公安机关受理刑事案件67起,行政案件74起,而由行政执法机关移送的案件不到20%,2018年银川市检察机关对2016、2017年某局办理的10起涉嫌犯罪的案件监督移交环食药公安分局,在调查取证的过程中很多原始证据因时间太长已灭失,只立案3起,占监督移交案件的33%。

5.监测、鉴定难

环境资源案件监测鉴定难几乎是全国特别是中西部地区公安机关办理同类案件的共同难题。鉴定机构资质不明、鉴定周期长、鉴定费用昂贵等多方面因素的影响,导致关键证据固定较难,一定程度上制约了案件侦办工作。

(二)行刑衔接监督乏力

按照我国《宪法》和法律的规定,各级检察机关是法定的法律监督机关,行刑衔接工作能否有效衔接需得益于检察机关监督职能的高效发挥。但从我国现有的《刑事诉讼法》规定来看,检察机关能采取的措施有要求说明理由、发出立案通知书、发出纠正违法通知书、上级协商处理,可看出检察监督还是处于柔性的范围,不具有强制效力。[3]监督手段有限、监督力度不足是检察监督乏力的两个集中表现。由于信息不对称,检察机关仅通过抄送文书的单一渠道发现应移送而未移送案件是比较困难的。正因此,有学者认为,在一般情况下,人民检察院只能对案件文书进行形式审查,而仅通过案卷审查的方式开展案件移送监督和立案监督,往往难以保证监督活动的有效性。[4]

(三)信息共享平台建设滞后

我国《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第五章明确规定了信息共享平台的建设和使用。办法明确要求各单位应当积极建设、规范使用信息共享平台,逐步实现涉嫌环境犯罪案件的网上移送、网上受理和网上监督。据有关媒体报道,截至2016年底,全国大部分省份已建成行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。虽说各地信息平台基本已搭建起来,但使用并不尽如人意。目前平台依旧采用人工录入的方式,并不能实现网上办案功能,出于移送效率、实物证据交接等多方面因素的考虑,工作人员在程序流转上依旧习惯原有的面对面人工移送方式,共享平台的管理与录入增加了一定的工作量,因此选择性录入、录入不及时等问题势必存在。

三、涉环境资源犯罪行刑衔接优化途径

(一)理顺行刑衔接相关机制

1.进一步完善联动机制和多部门共治的格局

首先,公安机关积极对接同级政府行政部门以定期与不定期方式依法开展环境整治工作,主动出击,积极协作,第一时间“同时”发现违法犯罪行为,提前介入现场勘查和证据收集固定,保证行政部门执法质量的同时,也为今后“行刑衔接”注入“强心剂”。

其次,公安机关建立信息情报分析研判机制。通过建立环境信息情报综合分析研判室,对转办的环境犯罪线索集中管理、回复,有利于涉案信息的分类整合,数据累计,为大数据碰撞奠定基础。研判室还可以负责主动搜集、掌握环境犯罪情报信息和动向,积极主动对接环保部门,提前介入侦查相关案件,加强信息共享和线索梳理,形成“联合研判、及时查办”的工作模式。

2.合理转化与使用证据

根据现行法律以及其他规范性文件的规定,实物证据,如物证、书证等因其客观性和真实性相对明确,经确认后可以直接转化为刑事司法证据。但要注意“环保部门执法中收集的实物证据只有在符合行政执法程序要求的同时,没有违反我国刑事诉讼法的非法证据排除规则,才可以在刑事诉讼中作为证据使用。”对于鉴定意见和检验报告等证据,需要公安机关在认定证据时对出具报告的检验单位进行资格核实,确保证据来源的权威性。建议地方公安机关与环保部门经过反复磋商拿出相应的证据移送标准,以防止案件移送过程中证据灭失毁损或者不符合刑事诉讼程序要求的情形而导致侦查工作无法继续。

(二)内外结合,强化监督

环保部门作为环境执法部门,把控着环境治理的第一关口。现实中,有案不移的现象多见于以下两种原因,一是法律素养欠缺和执法水平不高,将涉嫌犯罪的生态环境犯罪案件当做一般违法案件而做出行政处罚;二是为地方经济发展的眼前利益而牺牲环境治理的长远利益,或出于本部门利益以行政罚款代替案件移送。针对以上情形,一方面加强环境执法部门内部管理,创新绩效考核制度,将环境治理效果纳入考核。另一方面,通过培训、讲座等多种方式的学习转变执法人员观念、提高其法律素养和办案水平。

环境资源类案件行刑衔接涉及单位多,需要协调监督事项多,检察监督缺位、乏力是行刑衔接机制不畅的重要原因,近年来各项法规制度的出台已从制度上完善明确了检察机关的监督权。2021年8月2日,中共中央专门就加强检察机关法律监督工作印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》),《意见》在全面提升法律监督质量和效果方面要求检察机关要加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督,检察机关依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件,询问当事人、案外人或者其他有关人员,收集证据材料的,有关单位和个人应当协助配合。这一要求将改变过去形式审查为主的监督模式,对于监督效能的提升将有极大促进作用。

2016年11月24日,北京市海淀区公安分局执法办案管理中心检察室揭牌成立,这是全国首家派驻公安机关执法办案管理中心检察室。这种检察机关向公安机关派驻检察室的监督方式在实践中得以推广。借由这一工作思路,可以尝试向环境执法部门派驻检察室,确保监督工作落地。考虑到人员配置的问题,可以在省市两级环境执法部门派驻检察室,对基层环境执法部门开展定期不定期的巡回检察。通过“派驻+巡回”检察监督,以更好实现监督效能。

(三)推进信息共享平台建设

《意见》指出,加强检察机关信息化、智能化建设,运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案,实现案件数据和办案信息网上流转,推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。2这一规定明确了信息共享平台建设的前景和方向。首先要明确平台信息录入范围和时限要求,确实落实环境犯罪案件的双向移送机制。其次要高效利用现代信息技术,实现环保部门和公检法机关之间信息互通,数据共享,解决当下人工信息录入难题。再次是完善平台功能,增强平台的智能化建设,增加环境执法信息的数据分析比对功能,使司法机关能够通过平台数据及时发现可能涉及环境犯罪的案件信息。最后是明确平台建设和管理单位,保障平台建设经费投入,降低使用成本。

参考文献

[1] 周长军.环境犯罪的行刑衔接[J].山东法官培训学院学报,2021,37(3):1-14.

[2] 杜少蔚.我国环境刑法行政从属性问题研究[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2020,53(2):17-21,122.

[3] 赵旭光.“两法衔接”中的有效监督机制――从环境犯罪行政执法与刑事司法切入[J].政法论坛,2015,33(6):146-157.

[4] 刘杨.行政执法与刑事司法衔接的二元格局及其法治后果――以食品药品监督领域的经验为例[J].华中科技大学(社会科学版),2020,34(1):93-101.

注释

1《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(2014-10)》。

2(1)《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第19条。

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