检察变革四年间

□ 本报记者 蒋安杰

● 人民检察制度90载

● 那场重塑性检察变革

● 捕诉一体与刑事监督

● 小姚七年离不掉的婚

● 中央文件擘画新蓝图

2021年,注定意义非凡。

中国共产党百年诞辰,“两个一百年”在这里交汇;“十四五”规划开始实施,全面建设社会主义现代化国家踏上新征程,中国正昂首阔步行进在实现中华民族伟大复兴的道路上。

这一年,有太多难忘的中国声音。我们听到了“江山就是人民,人民就是江山”“请党放心、强国有我”;我们记住了习近平总书记强调的“让人民生活幸福是‘国之大者’”“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

奔流的历史长河中,我们记住了习近平总书记的那份庄严宣告:“过去一百年,中国共产党向人民、向历史交出了一份优异的答卷。现在,中国共产党团结带领中国人民又踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路。”

这一年,检察机关有太多需要铭记的高光时刻。党绝对领导下的人民检察制度创立90周年;《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》首次以党中央的名义正式下发;党中央首次将“少捕慎诉慎押”正式确立为我国刑事司法政策。

这一年,“能动履职”“企业合规不起诉”“如我在诉”“止于至善”“以我管促都管”“办好身边‘小案’就是守住民心”铿锵有力的检察声音,为四年前拉开序幕的那场里程碑式的重塑性变革,奏出了不同凡响的华彩乐章。

党的历史是最生动、最有说服力的教科书。

人民检察博物馆,坐落在香山脚下,首先映入眼帘的是复制的“人民检察第一门”,见证了人民检察制度初创时的模样,记载了人民检察风雨如磐的沧桑历程。

这里陈列着多份具有史料价值的检察档案,自然也尘封着太多的检察往事。当年敏于史实抢救史料、布展博物馆的最高人民检察院副检察长孙谦对很多文件如数家珍,说起人民检察史仍然难掩心中的那份澎湃。

“每一位检察人都有检察情结。”1983年吉林大学法律系毕业后在最高检工作近40个年头的孙谦如是表示。

2021年5月24日,在全国检察机关党史系列讲座第三场报告会上,孙谦以“人民检察的发展历程与初心使命”为题,从人民检察制度初创、形成和坎坷、发展完善、进入新时代四个阶段深入翔实地介绍了人民检察从无到有、从坎坷到辉煌的发展历程,以清晰的脉络重温了人民检察的峥嵘岁月,引发在场听众及许多后来闻听者的回忆与共鸣。

1931年11月,中华苏维埃共和国临时中央政府在江西瑞金成立,下设九部一局,其中就有中央工农检察人民委员部,首任部长是我党的创始人之一、党的一大代表何叔衡,这个部还有刘少奇、董必武等四名委员。除中央工农检察人民委员部以外,苏区的法院(裁判部)检察长检察员、军事检查所、政治保卫局也都在一定范围内承担着检察职能。人民检察史是一部载有红色基因传承的党的检察事业史。

人民检察制度创立以来,特别是新中国成立以后,人民检察始终与革命、建设、改革同呼吸、共命运。从1949年新中国成立到1978年党的十一届三中全会召开,不到30年的时间,检察机关就经历了“三落三起”,在初创时期可谓命运多舛。1957年开始,随着反右斗争扩大化、“大跃进”等一系列政治运动的开展,检察机关的工作受到很大冲击。1960年,公安部、最高人民法院、最高人民检察院实行合署办公,最高人民检察院仅保留二三十人。1961年,在刘少奇和彭真等国家领导人的努力下,检察机关工作才在短期内恢复。

1966年,“文化大革命”爆发,全国各级检察院都受到了不同程度的冲击。1968年,康生、江青、陈伯达、谢富治等人极力主张“砸烂公、检、法”,中央通过了《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》,检察机关被撤销。1969年2月,最高人民检察院干部职工下放到湖北省荆州地区沙洋劳改农场进行劳动锻炼。1975年宪法第二十五条规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”,标志着彼时人民检察制度被彻底废除,人民检察制度就此中断。

史料记载,第一次“取消风”中,很多检察人员思想波动很大,彭真坚决反对“检察工作可有可无,让它名存实亡”的论调,并向毛泽东汇报,毛泽东表示:“检察工作还是很重要的。”

董必武也在第二届全国检察工作会议上的讲话中指出:检察机关只有国家与人民需要它的时候,它才能存在与发展。有人认为检察署可有可无,这是不对的。但我们担负检察工作的同志必须多做工作,并把工作做好,才算对那些看轻检察工作的人们作积极的回答。

1978年3月5日,全国人大常委会时任委员长叶剑英在第五届全国人民代表大会第一次会议上作《关于修改宪法的报告》时谈道:“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性,宪法修改草案规定设置人民检察院。”同年,检察院得以恢复重建。伴随着风云激荡的改革开放,很多人认为,这也可以称作人民检察制度恢复重建的元年。

这一年的11月7日,刊登在《人民日报》的一篇文章《政法战线也要冲破禁区》对文革期间林彪、“四人帮”强加给检察制度和检察人的罪名进行批判,可谓“一炮打响”,引起轰动,作者正是1954年和1979年人民检察院组织法的主要执笔人王桂五。孙谦对《法治日报》记者介绍,他可以称作人民检察制度和理论的奠基人。

同年的12月16日至27日,第七次全国检察工作会议在北京召开,时任中共中央政治局委员、中央纪律检查委员会第三书记胡耀邦同志到会作讲话,会议讨论提出了修改人民检察院组织法的建议。这是检察机关恢复重建后召开的第一次全国检察工作会议,标志着停顿十年之久的检察工作开始走上正轨。

这一年,还有件事情必须提及。12月28日,多位老同志自发去机场迎接一位刚刚结束“流放”生活的老人,他就是彭真。返京三个月后,全国人大常委会法制工作委员会成立,彭真为主任。为了拨乱反正和重建法治文明,又三个月后,被称为世界立法史上奇迹的“一日七法”产生。

彭真在七部法律草案的说明中专门提到,这次人民检察院组织法做了较大修改:确定人民检察院是国家的法律监督机关。1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》,对国家法律监督机关性质的明确,奠定了改革开放以来人民检察制度蓬勃发展的法律基石。

欲知大道,必先为史。党绝对领导下的90年人民检察制度建设融于百年党史,从无到有、由弱到强,走过了不平凡之路,虽历经风雨但仍坚韧前行!历史启示我们,国家法治必须加强,法律监督不能缺失,检察机关绝不是可有可无!

一切过往,皆为序章。过去和未来,有时是写在一起的。

记者在人民检察博物馆内见到了一块具有历史意义的牌匾“最高人民检察院反贪污贿赂总局”(据了解,这也是孙谦在组织筹建人民检察博物馆时从通州的一个旧仓库找回来的),不由让记者回想起2018年纪念改革开放40周年之际采访最高人民法院原首席大法官肖扬“一蓑风雨任改革”时谈及的一段往事。

20世纪80年代初,改革开放如大潮澎湃,波浪翻滚,与此同时,难免泥沙俱下,蝴蝶和苍蝇同时破蛹,中国法制百废待兴。先后出任广东省人民检察院副检察长和检察长的肖扬,在这片改革开放的试验田里大胆探索,在法制原则下对检察体制改革进行尝试。

肖扬曾对记者介绍,当时,贪污贿赂犯罪分子卷款潜逃的增多,一过罗湖桥就没办法了,而由于各级“经打办”(打击经济犯罪办公室)撤销,客观上给各级检察院很大压力。1988年深圳率先建立经济罪案举报中心。1989年5月,肖扬在随同时任最高人民检察院检察长刘复之出访的途中,刘复之谈了关于建立检察惩贪系统的设想,并问:“能否在广东试验一下,在检察院内部设立一个反贪污贿赂的专门机构?”

这个想法与肖扬的设想不谋而合。1989年8月广东成立第一个反贪污贿赂工作局,毫无疑问,这是中国反贪体制改革的一次早期尝试。

记者的采访笔记里记载:肖扬当时最初想成立的是“广东省反贪污贿赂工作局”,连牌子都做好了。因为内部有不同看法,刘复之打来电话也有明确意见,挂牌前夜做了最后修改,反贪污贿赂前增加了“人民检察院”五个字。

伴随着从立案侦查到批捕、起诉、免诉都由自侦部门“一竿子插到底”带来权力的增大,肖扬认为必须在内部有所“钳制”,率先提出“侦诉分离”(也就是侦查和批捕起诉分开)模式。据了解,当年这项内部“双重制约”制度的推进也不是一帆风顺。

直到1996年刑事诉讼法修改,时任最高检检察长张思卿强调:“我们要按照法律规定,加强执法监督工作,推动有案不立、有罪不究、以罚代刑、重罪轻判、以钱抵刑的问题的解决。”

在最高检有过近40年工作经历的检委会专职委员万春介绍,1999年,为积极应对由刑事诉讼法修改新增的立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督职责,最高检将刑事检察厅分为审查批捕厅和审查起诉厅,“捕诉分离”机制正式推开。

彼时无人料到,多少年后的检察机关会迎来另一场里程碑式的重塑性变革,“捕诉分离”模式再次“蝶变”。

2018年,国家监察委员会成立,这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项事关全局的重大政治体制改革,是在法治轨道上提升国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。中国政法大学校长马怀德评价,其所产生的影响不亚于1998年、2003年的两次国务院机构改革,必将有利于建立党中央统一领导、全面覆盖和更加权威高效的反腐败体系。

因为这项重大改革,2018年2月底,全国四级检察机关反贪、反渎和职务犯罪预防部门职能、机构及44151名检察干警全部完成转隶。同年2月23日,最高检召开全院干部大会,对于最后一次穿上检服即将转隶的101名同志而言,这注定是职业生涯中永远铭记的一天。

多位接受采访的检察官仍然记得让他们难忘的一幕。那一天,故宫东侧的北河沿大街147号,院子里站满了检察官和“昨日的检察官”,他们用噙满泪水的目光欢送、惜别“曾经的战友”,随着几辆大巴车的远去,那块当年按照张思卿建议比最高检牌子短5厘米、印有金色仿宋字“最高人民检察院反贪污贿赂总局”的花梨木门牌永远地留给了历史与过往。

走的人憧憬又不舍,留的人或许有迷茫、失落。工作进入低谷期。怎么形容这个特定时期大有一些检察人的状态?坊间曾有一个桥段,讲述的是一位基层检察长的真实经历,以往别人见他“肃然起敬”,转隶后,开会时有人拍着他的肩膀“老李,来了,还好啊”,那人只是正常或许更是亲切打个招呼,但这个群体的部分人心理却有很大落差,没有了查办职务犯罪这个“大杀器”,感觉失去了被敬畏感……

检察院引以为荣的拳头职能“反贪老大哥”没有了,一方面队伍的状态不佳,另一方面“重新整合后路向何方”事关全局的发展难题,亟待破解。就是在这样的背景下,2018年3月18日,最高人民检察院新任检察长张军正式上任了。

如果说改革是知难而行的话,新一届最高检党组面临最大的难题却是这支队伍的士气如何复建?最初在听取情况深入调研时,不少人打出的是苦情牌,张军理解但并不那么认同。他在多个场合指出,“反贪等部门转隶关上一扇窗,我们应该更有信心寻找开启新时代检察工作的另一道门”。

2018年3月27日,在全国检察机关学习贯彻两会精神电视电话会议上,最高检党组第一次对全系统发出“要以等不起的紧迫感、慢不得的危机感、坐不住的责任感,讲政治、顾大局、谋发展、重自强,坚定不移地探索、创新、走出新时代中国特色社会主义检察之路”的动员令,指明了检察改革再出发的方向。

近3个月沉浸式调研后,同年7月,在深圳举行的大检察官研讨班上,最高检提出,“转隶就是转机”!与此同时,“重新组建专业化刑事办案机构,全面推进‘捕诉一体’,设立专门的民事、行政和公益诉讼检察机构或办案组”的改革方案正在酝酿、呼之欲出。

2019年1月3日,这一年的国新办“最高检改革内设机构全面履行法律监督职能”首场新闻发布会上,被誉为检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、深刻影响检察各项职能作用发挥的改革方案第一次亮相;按照新的职能和办案机制正式运行的十大检察业务厅首次进入公众视野。

“检察机关的内设机构过去可以说五花八门。机构设置不尽合理、名称也不统一、运行未能规范,这是检察机关内设机构改革的动因之一。”最高人民检察院常务副检察长童建明如是介绍。

为何要进行这样一次历史上并不多见的系统性、整体性、重构性的改革?张军代表最高检党组做了坚定的回答:新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等的更高需求,不仅要在刑事案件中感受,更要在民事、行政诉讼监督、公益诉讼案件中充分感知。

在全国人大监察和司法委员会副主任委员徐显明看来,这次变革通过一次彻底的“内科”大手术,以机构改革为突破口,实现了公益诉讼检察独立,未成年人检察单独立户,刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼“四大检察”协调发展、“十大业务”牢牢支撑的新时代法律监督新格局。

“改革完全超乎想象,不是简单地修修补补,而是形成新时代检察监督体系的‘四梁十柱’。”中国人民大学教授陈卫东对记者表示。

通过追溯历史,我们发现,从“捕诉合一”到“捕诉分离”再到“捕诉一体”,都有其历史背景和原因。当年反贪等职务犯罪侦查权在检察机关,为了解决侦捕诉重权集于一身的弊端,回应理论界质疑,必须分开;而当反贪、反渎、预防职能转隶,最高检顶层设计需要思考的就是如何通过“捕诉一体”加强职能整合,使既有办案机制更加科学合理。

习近平总书记深刻指出,我们不断推进改革,是为了推动党和人民事业更好发展,而不是为了迎合某些人的“掌声”。总书记还特别强调“我的这个话,对司法体制改革尤为适用”。

而司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。这也让我们更容易理解张军在不同场合谈到的,“检察系统的这次重构不是最高检党组拍拍脑门的心血来潮,是使命亦是时代使然”。

什么是“捕诉一体”?最高检副检察长陈国庆解释,就是对同一刑事案件,由同一检察官办理,全程负责审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等检察环节的各项工作,真正做到“谁办案、谁负责”“谁决定、谁负责”,而不是从前捕诉分开时的“各管一段”。

让最高检党组始料不及的是,这样一项内部办案机制改革,引来社会高度关注甚至不乏非议。学界普遍担忧的是“捕诉一体”会弱化检察内部监督制约,一“诉”到底将不利于保障人权;更有虑者担心,这项改革将弱化侦查监督。

确被言中。2019年8月,全国检察机关刑事检察工作会议上的一组数据,引起最高检党组警觉:上半年立案监督、侦查活动监督数据同幅下降,监督公安应该立案而不立案同比下降50%左右,监督不该立案而立案和监督侦查活动违法同比下降40%左右。

“两项监督”数据下降的周期虽然短暂,但“效果”迅速被放大,“挺分派”认为是“捕诉一体”机制弊端导致,各种质疑声再起。

记者了解到,“两项监督”的数据自2013年、2014年清理整顿“唯数据”论继而许多地方不再考核开始,已经连年大幅度下降,到2016年、2017年,已经降到比较低的水平。这一情况内部人心里跟明镜似的。

最高检第一检察厅厅长苗生明回忆,他在北京市人民检察院工作期间组织开展刑事检察专业化建设调研时,相关监督数据已经降到很低的水平。如果把改革三年后、把今天的变化摆进来,从2013年以来的数据变化看,呈现出显著的U形轨迹,这绝对不是简单意义上的数据变化,而是在更深层次体现了今天的考核已经从以往重数据变为重质效的导向,没有质效的纯数量考核指标已被剔除在外。

那么,2019年“捕诉一体”办案机制改革推行后,侦查监督、审判监督数据当年为什么出现断崖式下滑?在苗生明看来,改革之初难免受内设机构、办案机制转型并轨磨合的影响,检察官一时难以适应,这就是改革必须经历的“阵痛期”吧?

一位基层检察官坦言,“捕诉一体”初期,有的因为部门调整忙于搬家安顿,有的从公诉部门转过来自己发懵,本领恐慌也是此时被更加明显地感觉到。

后来,最高检陆续更新理念、强化考核、研发线上侦查监督平台,压实“在办案中监督、在监督中办案”的司法责任,检察机关的侦查监督数据自2019年下半年开始企稳回升,乃至每年都有亮眼的较大增幅。

为使法律监督职能真正落到实处,2021年,最高检与公安部联合下发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》,共同设立侦查监督与协作配合办公室,系统加强公、检两家的监督、协作和制约,以更实监督促进侦查办案质量提升。

日前举行的“全国检察机关刑事检察工作电视电话会议”上,记者获悉,2021年检察机关监督侦查机关立案和撤案数据同比分别上升,对应当立案而不立案的督促立案2.5万件、不应当立案而立案的监督撤案2.9万件;检察机关介入引导侦查同比上升幅度高达70%以上,自行补充侦查上升2.6倍,撤回起诉和无罪判决率则均呈下降趋势。

“捕诉一体”是否会弱化内部监督?浙江省人民检察院检察长贾宇认为,以前分开时,检察院也大多是同一个领导同时分管批捕和起诉,相当于“左手”和“右手”的关系,内部的制衡相对较弱,最有力的制约应该还是来自刑事诉讼法规定的各职能机关。

记者在北京市公安局采访时获悉,检察机关的“捕诉一体”机制还倒逼了公安机关办案执法进一步规范化。相较于检察官,公安系统对检察改革机制变化也高度关注。

2021年10月,最高检在重庆“两高三部共同起草的贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策有关文件”调研会议上,一位有近30年公安经历的女局长发言十分震撼。她说:“自己从预审干起,长期从事刑侦工作,近几年检察机关无论‘捕诉一体’还是少捕慎诉慎押、‘案-件比’等改革理念的更新真是超乎想象,公安机关的执法理念也必须跟着转轨。”

据了解,在完善宽严相济刑事政策的配套制度体系方面,有的公安机关不再将批捕率、起诉率简单作为考核指标,而是针对检察机关以不构成犯罪、非法证据排除为由决定不捕不诉案件和审判机关判决无罪等六类案件,重新确立以案件质量为导向的考核体系。

新中国成立70多年来,中国共产党领导人民创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。2020年最高检工作报告匠心独运,首次通过20年来刑事犯罪结构变化解析“两大奇迹”背后的法治密码。

中国刑事犯罪的生态和结构发生变化,司法政策必须与时俱进。陈国庆表示,以往那种“构罪即捕”“有罪必诉”“一押到底”的简单、机械办案模式已不适应时代发展和社会进步。

2021年4月,党中央将少捕慎诉慎押正式确立为我国刑事司法政策,写入了中央全面依法治国委员会2021年工作要点。最高检明确提出,少捕慎诉慎押重在更新理念,这是宽严相济刑事政策在捕、诉环节中的具体落实,根本价值在于贯彻习近平法治思想,要切实做到“从政治上看”,最大限度分化犯罪、减少社会对立面,真正落实“以人民为中心”。

苗生明介绍,2021年下半年最高检部署开展了全国检察机关羁押必要性审查专项活动,加强对捕后犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性的审查。2021年,检察机关不批捕人数38万多人,不起诉34万多人,比2018年分别上升28.3%和1.5倍。捕后羁押必要性审查数量成倍增长,改革成效明显,同时也说明,对于轻微刑事案件,需要依法严格、准确地把握采取羁押强制措施的标准,进一步推进非羁押诉讼的扩大适用。基于这样的考虑,最高检日前决定延长羁押必要性审查专项活动至2022年年底,促进改革进一步落实。

这些重大政策调整,对逮捕、起诉、羁押必要性的从严把握,正是在“捕诉一体”办案机制下完成的,是数据、是事实、是变化,彻底打消了外界对“捕诉一体”有可能不利于人权保障的担忧。

四年来,“捕诉一体”带给质疑者的困扰如鲠在喉,对一些人来说一直难以释怀,而检察机关一组又一组有力的数据不断地证实着、回应着,带来的变化确实有些不可思议!清华大学法学院教授张建伟关于“捕诉一体”最大的优势在于能够更充分发挥检察机关整体优势,形成法律监督合力的“拳头理论”得到了时间的验证。

看看我们的朋友圈,这个春节前夕,有多少律师晒出“又一个!当事人回家啦,开心!”的截图。今年1月最高检就“两会报告”征求意见的座谈会上,全国人大代表、中华全国律师协会会长高子程特别提到这个现象。

中国政法大学教授陈光中评价,这是改变长期以来羁押、追诉的司法惯性,推进刑事司法发展的重要举措,必将对我国刑事司法产生重大而深远的影响。

“这是个强烈的信号。”中国政法大学教授樊崇义认为,检察机关转变传统办案模式必然带来诉讼变革,刑事辩护工作也必须转型和调整。

中国政法大学教授顾永忠认为,如果真正实现了少捕、慎押,刑罚“实报实销”现象会大大减少,这意味着审前辩护作用会有更大的显现。

北京大学法学院教授车浩曾在最高检一厅挂职副厅长一年,他特别遗憾自己在最高检开展羁押必要性审查专项活动的前夕离开。在他看来,降低羁押率落实到位,恰恰是我们用自己所独有而西方国家难有的一些治理优势和制度特色,彰显大国治理优势和制度自信,不是破旧,而是立新。

“最大限度分化犯罪、减少社会对立面,促进内生稳定,厚植党的执政基础,这就是改革释放的最大善意。”重庆市人民检察院检察长贺恒扬表示。

民之所忧,我必念之;民之所盼,我必行之。

检察改革的“四梁十柱”形成后,如何保障“四大检察”齐头并进协调发展?“在办案中监督、在监督中办案”“精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢”等一系列检察监督新理念的形成、推开,应该是最高检党组为改革导引的“穿石清泉”。

行政检察作为“四大检察”的重要一环,近几年“逆风飞扬”,在补短板上狠下功夫。在今年1月17日召开的全国检察长(扩大)会议上,记者获悉,检察机关积极履行法律监督办案职能,专门部署依法助力解决拖欠农民工工资问题,严惩恶意欠薪犯罪;共办理支持起诉案件5.9万件。针对一些行政诉讼“程序空转”,案虽结、事难了,常态化开展行政争议实质性化解活动,防止简单以“程序无不当”“办理无违法”即结案,共有效化解行政争议9100余件。

对涉及人民群众的“急难愁盼”问题,法律只有原则规定但没有具体规定的,最高检明确要求:越是老百姓身边的小案越是关乎具体民生,检察机关在办理信访案件时要“如我在诉”“止于至善”;在办案中发现存在治理、管理漏洞的要作为“兜底”的机关“管”起来,以检察履职监督办案中的“我管”促各方履职联手“都管”,帮助老百姓解决好烦心事忧心事。

有一起离婚案件被张军检察长在最高检党史学习教育专题党课上,省部级、厅局级政法干部学习贯彻习近平法治思想专题研讨班作辅导报告时以及国家检察官学院2021年秋季学期第一课上等多个重要场合提起,内部反响很大。

2013年,福建省的小姚遭“莫某”骗婚,婚姻登记后“人财两空”。小姚先以被骗婚向公安机关报案,因确有合法婚姻登记不予立案;再向民政局申请撤销婚姻登记,因不存在胁迫等法定情形不予受理;又向法院提起离婚诉讼,因被告莫某系被冒名、不存在与小姚“离婚”问题,只能撤诉;向法院申请宣告婚姻无效,因不符合婚姻法相关规定被驳回;向法院诉请撤销婚姻登记,又因超过5年最长起诉期限不予立案,上诉、申诉均被驳回。

7年间,无助的小姚一次次被“依法”推拒。其间与另一女子“共同生活”生育的孩子又上不了户口、入不了学,生活进入了“死循环”。最后不得不求助检察机关,最终是检察机关以检察建议促使原婚姻登记被依法撤销,监督公安机关立案。截至记者发稿时,骗婚者“莫某”已归案并被提起公诉。

针对小姚遭骗婚案反映的问题,最高检没有止步于个案办理,而是举一反三,要求全国各地检察机关清理类案、积极开展监督,把“以人民为中心”落实再落实。

了解到全国尚有上千起类似案件,2021年,最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、民政部制定并发布《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》,打通司法与行政的堵点,从制度上解决冒名顶替或以虚假方式办理婚姻登记问题,落实“都管”。

习近平总书记强调,法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。

最高检第七检察厅厅长张相军表示,小姚离婚案只是全国行政争议实质性化解案件的一个缩影,是最高检强调从具体案件中“见微知著”“办理一案带动一片”办案理念最好的体现。

中国政法大学教授刘艺评价,该案虽不复杂,但涉及民事、行政和刑事三方面法律关系,检察机关通过公开听证会,采用检察建议的方式,突破了形式无违法即可结案的窠臼,实质性地化解了纠纷,真正做实了“以人民为中心”。

记者手记

走进小姚家

2021年12月23日,记者与张相军一行下飞机即匆匆前往距离福州市区六十余公里的闽侯县大湖乡。山里的路弯道很多,颇有些崎岖,到达大湖村时,适逢雨后,小姚妈妈、小姚妻子阿珠以及孩子们早已站在家门口泥泞的路边等候。

小姚真正的家其实是在闽侯更远的东姚村,为了孩子上学方便,一家租住在一间老木房里。这是木板结构的二层老房,木楼梯踩上去嘎吱作响,需要小心翼翼地爬上爬下,进屋门的时候还需要弯腰侧身才进得去。屋子小得几乎没有下脚的地方,但小姚妈妈仍然热情地张罗着。

“没有检察院,我儿子就‘离’不了婚,也结不了婚,孩子也不能解决户口,检察院还帮我们申请了司法救助,是我们的大恩人。”从进屋到离开的两个多小时里,小姚妈妈感谢的话可以用“喋喋不休”来描述,那份发自肺腑的真诚让人莫名地感动。

检察官们与小姚妈妈聊天的时候,记者环顾四周发现,屋内光线微弱,大白天也要开着电灯,破旧的屋子里到处都摆放着杂物,墙壁早已斑驳泛黄,房子很窄很暗很潮湿,黏糊糊的餐桌面基本都秃噜了皮,上面摆放着吃剩的一盘菜花、一盘生菜叶还有一小块肉。记者推开窗户,外面是邻居用来养鸡养鸭的小空地,一股寒气裹挟着雨后的湿气带着混杂的气味灌进屋里。

相比于个头不是很高、性格木讷的小姚,阿珠白白净净更善言谈。记者采访小姚时,他们9岁和7岁的两个儿子安安静静地坐在楼梯上玩手机,有时也会跑到妈妈的怀里蹭一蹭。真是难以想象,没有检察院帮助的那几年,这一家人的生活是怎么熬过来的?

“回忆起来仍然像噩梦一样”,小姚对那个午后记忆犹新。1984年出生的小姚自身条件不是太好,个头很矮。9年前,经媒人介绍与广西姑娘“莫某”相识,没过几天“莫某”便爽快答应结婚,条件是7万元的彩礼。2013年12月11日,小姚从堂哥家借钱与“莫某”急吼吼地到民政局领了结婚证,第二天“莫某”提出要把钱汇回老家,汇完钱后又要去邮局把户口本寄回去。

小姚说:“那天邮局人特别多,她说想出去透透气,我便填单子,仅两三分钟的工夫,再一回头,就不见了人影。”抱着侥幸心理的小姚在街上四处找寻,无果后赶紧打电话告诉了父母。

小姚妈妈形容“那天真的就好像是天塌下来啦”,一家人的生活自此跌入“万丈深渊”,通过多种渠道寻求救济都石沉大海。记者问:“你是怎么想到去检察院的呢?”小姚回答是一位好心的律师告诉他“检察机关有一个‘群众信访件件有回复’,建议再去试试看”。2020年7月,抱着最后的希望,小姚叩响了检察院的门。

记者采访时了解到,该案非常特殊,公安机关不立案、民政局不撤销结婚登记、法院驳回离婚起诉、不立案行政诉讼,都没有法律上明显不当,检察机关因此直接作出不支持监督申请决定,也完全合情合理。

可是各部门都不管,小姚怎么办呢?他的难题不是又回到原点了吗?

考虑到这个案件涉及法律、政策问题的复杂性,闽侯县人民检察院立即将这一件“小案”层报省检察院,霍敏检察长组织研判后,决定依照福建省检察机关行政争议实质性化解“路线图”机制启动化解程序,并由省市县三级院组成办案组联动开展化解工作。

为了能帮助小姚打开该案“死结”,检察官们做了大量工作。闽侯县人民检察院检察长张春告诉记者,他们向县民政局调取婚姻登记档案材料,通过民政部门的全国婚姻信息联网查询系统,查明“莫某”名下竟有5次婚姻登记信息同时存续,依次在广西、浙江、山西、福建、安徽,也就是说,受害者并不止小姚一人,这给他们提供了新的办案思路,如果能够促成公安机关确定诈骗事实,或许能打消民政部门“纠错”的顾虑。

因而他们决定以离本案发案时间最近的山西另一起案件作为突破口进行核查,先后辗转多地市走访民政局、公安局、档案馆等单位,跨越1800多公里的走访,终于查明“莫某”冒名在多地登记结婚骗取彩礼的关键事实,最终促成刑事立案。但撤销婚姻登记远没有想象的那么容易,法律对这类情形如何处理缺乏明确规定……

为进一步统一认识分歧,检察机关组织召开公开听证会和专家论证会达成了共识,最后是依据《福建省行政执法条例》自行纠错规定发出检察建议,才真正迎来案件的转机。

张军多次强调“办案就是办理他人的人生”。7年间,小姚离婚案中的坎坷如过山车般令人唏嘘,现如今他的真实感受如何?快言快语的阿珠给记者展示了两人去年办下来的结婚证。“我每天都看一遍,特怕弄丢了”,朴实的笑容里充满幸福。

快离开时,记者问,哥哥叫什么名字啊?弟弟大声抢答说,“他叫姚小资,我叫岳小宇(化名),我跟妈妈姓”,两个孩子眼睛里的那份清澈深深地印在脑海里……

开局关系全局,起步决定后势,机遇总是与挑战并存。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把党和国家监督理论与实践发展到一个全新的高度,法律监督的重要性也日益凸显。

2021年6月,在建党百年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年这一历史性时刻,全体检察人、法律人见证了党中央一份重要文件的下发,它的名字叫做《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。

这是一份擘画新时代检察监督工作宏伟蓝图的重量级文件,更是人民检察事业发展历程中一份彪炳史册具有划时代意义的中央文件。

万山磅礴,必有主峰!《意见》明确提出加强党对检察工作的绝对领导,确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责。《意见》是贯彻习近平法治思想的重要成果,是党中央赋予检察机关的首要政治责任,同时也是各执法司法机关的共同责任……如声声战鼓催人振奋,让20多万检察官热血沸腾!让法律人配合、制约中履职更加增强了责任共同体的意识!

中国人民大学教授韩大元评价,《意见》涉及的很多工作,检察机关已经在各政法机关中探索或者在开展,从中央文件层面予以肯定,体现了党中央对检察和政法工作的新要求。

在全国人大代表、清华大学法学院教授周光权看来,其最大贡献在于明确了新时代检察工作新领域、新方向。

众所周知,虽然宪法第一百三十四条明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,但在一些有关法律监督的具体问题上,长期未能形成共识,检察权与监督权的各种分歧可谓剪不断理还乱。

《意见》充分肯定并发展了新时代检察机关在“四大检察”上的布局与建设,如拨云见日般为“在办案中监督、在监督中办案”理念注入了新的思想源泉。

检察高质量发展,最终要落到履职办案上。改革者深知,离开办案,监督权就是无源之水,无本之木,如同空中楼阁无法落地,离开办案,检察权必然落空。办案不是喊口号,需要真正的行家里手——会阅卷、能办案、懂办案、办好案。

作为“四大检察”全面协调充分发展中的重要一环,民事检察最需“破茧成蝶”,走出自己的“强‘民’之路”。为了解决长期以来重刑轻民、民事监督疲软无法对症下药问题,先从人着手。2019年,最高检把目光投向最高人民法院,普通员额法官冯小光进入视线。政治部找他谈话时,他颇感意外。他清楚记得履新后与张军两个小时的交流,这也是他第一次有机会见到曾经的“法院领导”,外界有关两人之前认识的说法,在他看来不过就是个笑话。

谈论话题直击民事检察工作的痛点、难点,就民事诉讼如何实施精准监督、类案监督,张军提出明确思路,“办理一案,带动一片,促进解决一类问题”。为什么提精准监督?因为民事案件的抗诉,也包括刑事案件的抗诉,有时候一些地方追求数量,不仅浪费司法资源,也不利于维护司法权威。

“聚焦典型引领性案件,具有司法政策创新性的案件,抗一件能够让下级检察机关参照办理。抗诉成功,司法机关办理同类案件今后可以参照办理,这就叫精准。”最高检第六检察厅厅长冯小光表示。

冯小光介绍,最高检精准办理民事诉讼监督案件,持续推进正、副卷一并调阅制度和全国执行与法律监督工作平台建设工作,指导各地民事检察部门不断探索推进民事支持起诉、虚假诉讼监督、民事检察和解、民事检察听证等新领域的检察监督,正在培育民事检察监督、当事人合法权利维护新的增长点。

关于公益诉讼,记者采访时方知,系统内外、上下曾经分歧也很大。首先是在检察机关内部,最根本的争议是法定新增公益诉讼职能的定位问题。公益代表人,是传统的法律监督职能派生的还是一种新的独立的职能?2019年全国人大常委会听取最高人民检察院公益诉讼专项报告期间,张军鲜明地提出了“公益诉讼是以诉的形式履行法律监督职责”,最高检第八检察厅厅长胡卫列认为,这是最高检党组对争议给出了明确的答案。

应当说,检察机关对行政机关的监督一直是个有些敏感的话题,公益诉讼也涉及检察机关对行政机关进行监督的边界问题。有的行政机关不很理解,有的则有着防范和抵触情绪。

最高检党组多次强调,监督不是零和博弈。检察机关的工作是为了厚植党执政的政治基础,为党中央赢得民心,赢得了民心当然也会赢得各级党政领导的支持。2018年4月,张军在民行厅调研时就公益诉讼检察率先提出“双赢多赢共赢”理念。

“诉前建议不好吗?不要总把监督挂在嘴边,要设身处地把自己摆进去,让地方政府知道你是在助力法治政府法治建设。”胡卫列介绍,这是张军给大家讲的心里话,具有很强的实践指导性,目前已经成为延展到所有检察职能运行的新理念。

数据显示,最高检、省级检察院直接办理跨域、影响性案件110件,以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态,99%以上案件在诉前解决了公益损害问题,对检察建议不能落实的,提起诉讼1万余件,99%以上获庭审支持,成为法治样本。

在中国人民大学教授王轶看来:“检察机关提起公益诉讼,可以说是立足中国实际,展现中国智慧提出的最有效的解决方案。”

记者认真梳理后发现,相较于“四大检察”的惊艳亮相,刑事执行监督的部署最早,这可能与张军担任司法部部长的经历有关。据悉,他在担任司法部部长调研期间,一些监狱局长反映派驻检察官有的把多位亲属安排在自己系统,扫黑除恶斗争中的孙小果、郭文思、巴图孟和“纸面服刑”案,更显示检察执行监督不少形同虚设。

因而,2018年5月,最高检针对派驻监狱检察人员相对固定、监督敏感性不强甚至被同化问题,创新试点监狱巡回检察工作机制,改“派驻”为“派驻+巡回”。试点不到半年,2018年人民检察院组织法修改,巡回检察制度被纳入,最高检贯彻执行中,又创新开展从省内再“跨省”交叉巡回检察,探索长治常效机制。

还记得改革伊始,最高检党组提出的“转隶就是转机,关上一扇窗就是打开一道门吗?”

最初,我们把目光投向了“公益诉讼”,理所当然地认为这便是那道门,因为这项工作不仅得到党中央的肯定,更是深得民心,“万峰湖案”“南四湖案”“侮辱英烈案”哪一件不与我们的生活密切相关,就连今年国足失利都会有网友提出“强烈建议最高检对中国男足提起公益诉讼并要求惩罚性赔偿,借此推进公益诉讼检察新发展”,虽为吐槽,亦足洞见公益诉讼的影响力。

让人欣喜的是,四年间,公益诉讼虽然做得风生水起但并不是唯一的发力点。最高检第九检察厅厅长那艳芳介绍,未检司法保护工作立足检察履职融入家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护,实现“1+5>6=实”。第十检察厅厅长徐向春表示,控告申诉围绕“群众信访件件有回复”到大力推开公开听证、建立基层院检察长办理首次信访制度,群众信访“倒三角”结构已获持续改善。

这里必须提及的是一项体现“国之大者”,不仅着眼于提升诉讼效率、节约司法资源,更有利于化解社会矛盾、减少社会对立面、促进罪犯改造的党中央决定建立的认罪认罚从宽制度。众所周知,2019年,为贯彻落实党的十九届四中全会精神,最高检作出认罪认罚年底当月70%适用率的工作部署,这一数字将检察机关抛在了风口浪尖上。外部认为是“高歌猛进”;内部基层检察官感觉工作量太大,甚至当作问题反映给了中央巡视组,超乎外部想象。

几年来,检察机关与公安、法院等执法司法机关密切配合,与辩护律师、值班律师协同沟通意见,积极承担诉讼制度改革赋予的主导责任,不仅与犯罪嫌疑人面对面,还细致做好被害方工作,听取当事人、律师意见同步录音录像,虚心向法官学习量刑建议的把握标准。数据显示,2021年适用率超过85%(而据了解,实际比例更高),量刑建议采纳率超过97%,说明检察官向法官“学徒”可以出师了。一审服判率96%还多,高出其他刑事案件20多个百分点。

“从源头上减少了大量上诉、申诉案件,根本靠的是诉讼制度优越。”黑龙江省人民检察院检察长高继明如是感慨!

2018年以来,最高检针对校园安全、司法公告送达、金融监管、窨井管理、虚假诉讼、网络整治等问题,先后发出一号至六号检察建议;2021年又针对寄递毒品等问题向国家邮政局发出“七号检察建议”,抄送交通运输部、商务部等12个部门,促进形成监管合力。检察机关通过能动履职,徐徐推开的岂只是一道“门”?!

2021年有几个重要工作机制的设立引人注目。最高检驻中国证监会检察室成立;会同八部门共同成立的企业合规第三方监督评估机制管委会成立;最高检知识产权检察办公室成立;会同公安部的侦查监督与协作配合办公室成立……这些工作机构相继“闪亮登场”,意味着检察改革“更多道门”还在被推开,门开处“幻化”成的路,那是坦途……

尾记

只有思想破冰,行动才能突围。党的检察事业欣逢最好发展时期,既迎来前所未有的发展机遇,也面临更高履职要求。

2022年2月4日晚,采自古奥林匹亚的火种映照北京夜空,这是新冠肺炎疫情发生以来最大规模的全球体育盛会,运动员们驰骋于坚冰之上,翱翔于绒雪之间,展竞技之美,扬文明之光!

回望百年风雨沧桑,从觉醒年代到崛起时代,从20世纪初的“奥运三问”到新时代的“双奥之城”,中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。冬奥之约,中国之诺。中国能,是因为伟大的中国共产党能!

一夜春雨过,千畦尽成绿。每一个清冷的“雨水”时节,我们更期待的是春潮涌动!今年,党的二十大将胜利召开,检察机关如何走好“新的赶考之路”,是时代之问,也是每一位检察人的时代命题。山海远阔,让我们一起向未来!

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